Manual da OCDE para governos neoliberais

A OCDE [1]  publicou ao longo da década de 1990 uma série de cadernos onde estuda casos concretos de aplicação de medidas de antipopulares em vários países da América Latina, África e Ásia. Em 1996 sai o  Caderno de Política Económica  n.º 13, intitulado "A Viabilidade da Política de Ajustamento" [2] , da autoria de Christian Morrisson, que assenta em estudos de casos de sucesso (ou de fracasso) na aplicação de políticas neoliberais. Note-se que os termos "neoliberal" e "austeridade" jamais são mencionados, mas na realidade é disso mesmo que a publicação trata: como governar com medidas antipopulares, neoliberais, de austeridade, sofrendo um mínimo de custos políticos. Foi escrito antes de rebentar a crise financeira mundial de 2007-2008 e assenta no estudo de vários países periféricos, mas continua actual e vivo, tanto nos países periféricos como nos países centrais.

Como qualquer bom manual, "A Viabilidade da Política de Ajustamento" é autoexplicativo e dispensa comentários. Ajuda a sintetizar o rumo da governação nos últimos 25 anos e só por isso é merecedor de atenção, desde que não nos esqueçamos dos objectivos que serve: melhorar o desempenho da governação neoliberal e das medidas de austeridade. [3]

"O Centro de Desenvolvimento procura, nas suas actividades de investigação, identificar e analisar os problemas que irão levantar-se a médio prazo e cujas implicações dizem respeito tanto aos países Membros da OCDE como aos países não membros, apontando linhas de acção para facilitar a elaboração das políticas adequadas." (Morrisson, "A Viabilidade da Política de Ajustamento", 1996, p. 3, sempre com referência à edição francesa deste caderno)

"As políticas de estabilização económica e de ajustamento podem provocar convulsões sociais ou até pôr em perigo a estabilidade dos países. Neste Caderno de política económica são analisadas as consequências políticas de tais programas." (p. 3)

[A nossa investigação] "permitiu definir e precisar as características de um programa de estabilização politicamente optimizado que minimize os custos políticos para alcançar um determinado resultado económico." (p. 3)

Mais adiante, a propósito do equilíbrio macroeconómico, nomeadamente a balança de pagamentos:

"Graças ao impulso dado por organizações internacionais, as medidas de estabilização passaram a ser completadas por medidas de ajustamento estrutural, como sejam a redução dos direitos alfandegários, a desregulamentação dos mercados financeiros ou a supressão das distorções nos preços agrícolas. Esta distinção entre a estabilização e o ajustamento estrutural é politicamente importante." (p. 5)

"De facto, um  programa de estabilização  tem um carácter de urgência e inclui necessariamente muitas medidas impopulares, uma vez que reduz brutalmente os rendimentos e os consumos das famílias, ao diminuir os salários dos funcionários públicos, os subsídios ou o emprego na construção civil. Em contrapartida, as  medidas de ajustamento estrutural  podem ser faseadas ao longo de vários anos e cada medida gera ao mesmo tempo ganhadores e perdedores, de forma que o governo pode apoiar-se facilmente numa coligação de beneficiários para defender a sua política." (p. 5, sublinhados meus)

"A aplicação de programas de ajustamento em dezenas de países durante os anos 1980 evidenciou que a dimensão política do ajustamento tinha sido negligenciada. […] Foi por isso necessário reconhecer que o sucesso económico do ajustamento depende da viabilidade política. Um programa interrompido por greves redunda em fracasso; um programa aplicado à custa de uma repressão que provoca centenas de mortos é igualmente um fracasso." (p. 6)

"É evidente que a supressão dos subsídios a um produto consumido apenas pelas famílias pobres, com o objectivo de obter um ganho orçamental modesto, simboliza o tipo de medidas ineficazes, tendo em conta os seus custos." (p. 7)

"Os problemas políticos levantados pelas [medidas de ajustamento estrutural] são muito diferentes dos que derivam de um programa de estabilização. As reformas estruturais arrastam-se no tempo e as suas consequências fazem-se sentir com algum atraso. Estas reformas não provocam um 'efeito de choque', como sucede com uma subida de preços na ordem dos 50 % para os produtos alimentares. Além disso, a maior parte das reformas atinge certos grupos mas ao mesmo tempo beneficia outros, de forma que é sempre possível recorrer a uma coligação dos grupos ganhadores contra os grupos perdedores." (p. 18)

Os actores em jogo num programa de ajustamento estrutural, segundo os cadernos políticos da OCDE

Christian Morrisson define assim os factores em jogo: "o governo, os grupos sociais, os agentes económicos (tanto os produtores como os consumidores) e o exterior (organizações internacionais ou países doadores)" (p. 8). [4]

No caso português os grupos exteriores são o FMI, a Comissão Europeia, o Banco Central Europeu (BCE) e os mecanismos de "ajuda" e "estabilidade" económica e financeira europeus (MEE, FEEF, etc.) [5] , que representam directamente os interesses do capital financeiro.

Quanto aos agentes sociais em jogo, o manual avisa que

"As populações urbanas podem, mais facilmente do que as populações rurais, pôr em marcha acções colectivas. Entre as populações urbanas, certos assalariados têm maior poder de negociação, caso trabalhem em sectores chave, como a energia ou os transportes, uma vez que podem bloquear a actividade económica." (p. 8-9)

"As reacções variam muito, consoante o tipo de medidas. As que suscitam maiores manifestações são aquelas que afectam toda a população, ou seja, as subidas de preços, qualquer que seja a sua origem (cortes nos subsídios, subida de impostos indirectos ou desvalorização)." (p. 11) "Estas subidas causam geralmente menos greves, o que não surpreende, já que em muitos países a maioria da população urbana trabalha em pequenas empresas ou no sector informal, onde não é possível fazer greve sem perder o emprego. Por outro lado, as greves são movimentos categoriais por natureza, o que explica a correlação entre as restrições orçamentais que afectam os funcionários públicos e as greves. Estas restrições implicam frequentemente diminuições salariais, quando não despedimentos nos serviços e empresas públicas: uma vez que os assalariados estão organizados e frequentemente têm o emprego garantido, podem fazer greve." (p. 11)

"Deve-se subir primeiro os preços dos produtos intermédios, como foi feito em Marrocos em 1983-1984, e não os dos produtos de base consumidos pelas famílias pobres. Quando se quer subir os preços dos produtos de base, deve-se aplicar sucessivos aumentos moderados (menos de 20 %) e escalonados no tempo." (p. 27)

"Nada mais perigoso do que tomar medidas globais para resolver um problema macroeconómico. Por exemplo, quando se reduzem os salários dos funcionários públicos, deve-se baixar num determinado sector, congelar (em valor nominal) noutro sector, e até aumentá-los em sectores politicamente cruciais." (p. 31)

"Para reduzir o défice orçamental, uma forte redução do investimento público ou uma diminuição do funcionamento não comportam riscos políticos. Quando se diminuem as despesas de funcionamento, é preciso ter o cuidado de não diminuir a  quantidade  do serviço, mas a  qualidade  pode baixar. […] As famílias reagirão violentamente a uma recusa de inscrição das suas crianças na escola, mas não a uma baixa gradual da qualidade do ensino […] O processo deve ser feito passo a passo, primeiro numa escola mas não na escola ao lado, de forma a evitar o descontentamento geral da população." (p. 30)

Os exemplos que acabo de dar são uma pequena amostra do vasto leque de recomendações úteis a um governo que pretende seguir um programa de austeridade. Sintetizando algumas das regras propostas por Morrisson, um governo neoliberal que quer levar por diante um programa de austeridade sem correr riscos políticos graves deve:

• apoiar o encerramento de unidades produtivas de determinados sectores económicos, provocando um desemprego massivo e acabando de vez com a capacidade de organização, mobilização e greve dos assalariados desses sectores (os desempregados não podem fazer greve e ao fim de pouco tempo dispersam); esta iniciativa é especialmente importante nos sectores onde os trabalhadores têm um historial e uma organização muito fortes (casos típicos em Portugal: a privatização dos correios; a privatização dos transportes aéreos; o desmantelamento dos operários da Lisnave);
  
• concessionar os serviços do Estado, isto é, extingui-los e substituí-los por serviços privatizados; desta forma desaparecem os assalariados do Estado com vínculo estável, substituídos por assalariados precários;
  
• empurrar os trabalhadores mais antigos para a reforma antecipada; substituí-los por trabalhadores com vínculos precários, a ganharem menos de metade dos trabalhadores recém-reformados e sem experiência de luta;
  
• nunca tomar medidas globais que afectem directamente a totalidade da população ou as camadas mais pobres; proceder a aumentos de preços escalonados ao longo do tempo e se necessário não tocar nos preços e subsídios de certos produtos indispensáveis às camadas mais pobres, quando estas têm um peso significativo no conjunto da população; dar bodos aos pobres, para arranjar aliados;
  
• dividir para reinar: no caso dos funcionários públicos, por exemplo, não cair no erro de atacar todos em conjunto e de uma assentada só; prejudicar um sector, se necessário beneficiando outro sector, de forma a manter sempre uma reserva de aliados.

Recorde-se que os governos anteriores à entrada da Troika em Portugal estavam a seguir precisamente este caminho. Assim, por exemplo, a privatização de sectores chave da economia nacional (energia, combustíveis, transportes, serviços públicos) estava em curso adiantado; a divisão do campo dos assalariados já estava a ser minuciosamente levada a cabo (desempregados contra reformados, assalariados do sector privado contra funcionários públicos, pais contra professores, etc.).

Se examinarmos a forma como o governo de Passos Coelho avançou com reformas à bruta e por atacado, provocando protestos generalizados das populações de norte a sul de Portugal, manifestações de enormes dimensões e umas quantas greves, percebemos que muito provavelmente ele não é leitor assíduo do manual de Morrisson. É certo que o governo de Passos Coelho conseguiu aplicar o programa de austeridade que se tinha proposto (ou seja, o objectivo principal foi alcançado), mas o preço político pago foi muito elevado: os dois partidos da coligação no poder não conseguiram obter maioria nas eleições parlamentares seguintes e o séquito de Passos Coelho foi arredado do poder, tanto no Estado como dentro do partido.

Morrisson chama-nos a atenção para o caso paradigmático do governo marroquino, cujo tom foi marcado por um discurso do rei sob o mote "sim à austeridade, não à pauperização". Recorrendo a uma campanha mediática muito bem concebida e a medidas políticas pontuais que satisfaziam algumas reivindicações populares, as autoridades marroquinas conseguiram aplicar um vasto pacote de medidas de austeridade, escalonadas no tempo, praticamente sem oposição popular.

"Os cinco estudos do Centro de Desenvolvimento confirmam o interesse político de certas medidas de estabilização: uma política monetária restritiva, cortes brutais no investimento público ou a redução das despesas de funcionamento não acarretam qualquer risco para o governo. Isto não significa que essas medidas não tenham consequências económicas ou sociais negativas: a queda dos investimentos públicos desacelera o crescimento durante anos e atira para o desemprego milhares de operários da construção civil, sem subsídio. Mas nós estamos a pensar aqui em função de um único critério: minimizar o risco de distúrbios." (p. 16)

A importância atribuída no documento ao sector da construção civil tem razão de ser e é patente no caso português: havia o risco de os patrões e os assalariados deste sector, que têm um enorme peso no conjunto da força de trabalho portuguesa, criarem uma barreira à aplicação do pacote de "políticas de ajustamento". Uma das soluções adoptadas para amenizar o perigo de oposição consistiu em deslocar uma parte dos trabalhadores da construção para tarefas como a poda industrial das árvores nas estradas e jardins públicos, ajardinamentos, etc. – em plena época de contenção das despesas públicas, o Governo e as autarquias abriram os cordões à bolsa para manterem empregados alguns operários da construção, alimentando a esperança dos restantes. O resultado foi desastroso do ponto de vista estético e técnico, mas, apesar dos prejuízos causados à natureza e aos espaços públicos, apesar de nada disto ter impedido o aumento brutal de desempregados, o objectivo visado foi atingido: não se ergueu por parte do sector da construção (nem do lado dos patrões nem do lado dos assalariados) um movimento de protesto capaz de travar o programa de austeridade em curso.

"A experiência dos cinco países [estudados] mostra, em última análise, que o sucesso político de um programa de estabilização depende de dois factores políticos: o apoio de uma coligação favorável e a estabilidade das instituições." (p. 17)

"Um governo dificilmente consegue estabilizar contra a vontade da opinião pública no seu conjunto. Tem de procurar o apoio de uma parte da opinião, se necessário penalizando mais certos grupos. Neste sentido, um programa que afecte de forma igual todos os grupos (isto é, que seja neutro do ponto de vista social) é mais difícil de aplicar do que um programa discriminatório que obriga certos grupos a suportarem o ajustamento, ao mesmo tempo que poupa outros grupos, para que estes apoiem o governo." (p. 17)

Um caso paradigmático é o da liberalização das trocas internacionais, que encontra geralmente a oposição dos partidos de esquerda e nalguns casos dos partidos de extrema direita. Protestam contra essas medidas os industriais dos sectores económicos protegidos, juntamente com os respectivos assalariados; protestam os altos funcionários e as entidades públicas e privadas ligadas ao sistema de despacho alfandegário; protestam os partidos de esquerda, por verem nessas medidas a antecâmara da perda total de autonomia e soberania (económica, política e judicial); protestam alguns partidos de extrema direita, por razões pouco recomendáveis ligadas a ideais nacionalistas. Em contrapartida, a liberalização e desregulamentação do comércio além-fronteiras pode ser apoiada pela grande massa de consumidores (na expectativa de adquirirem os produtos importados a mais baixo preço), pelos pequenos e médios industriais exportadores (que apenas vêem os lucros imediatos, sendo incapazes de prever a sua própria extinção a longo prazo, por efeito de uma concorrência transnacional desregulada), por uma enorme massa de pequenos produtores que esperam vir a ter acesso a bens intermédios de produção mais baratos. No conjunto da sociedade tem sido muito difícil gerar uma mobilização suficientemente forte para forçar os governos a porem de lado os acordos de livre comércio.

Como Morrisson sublinha noutro passo, a população nunca reage ao anúncio de cortes; os protestos vigorosos ocorrem 3 a 6 meses após a introdução das medidas, o que dá ao governo uma folga para se precaver com contra-medidas que lhe permitam anular os protestos na raiz ou desviá-los noutro sentido.

Os relatórios da OCDE preocupam-se também com o facto de, por regra, as medidas neoliberais provocarem um aumento da pobreza e das desigualdades – nomeadamente de género, de acesso à saúde, ao ensino, à cultura, etc. – e surpreende-nos tratando regularmente nos seus cadernos políticos os temas da igualdade e da justiça sociais (sempre do ponto de vista da governação neoliberal, entenda-se), avisando que estes temas devem receber o máximo de atenção, a fim de minimizar os custos políticos.

"[...] a experiência mostra que muitas vezes é tanto mais difícil aplicar politicamente um programa de estabilização, quanto maior for a desigualdade de rendimentos." (p. 22-23)

"Quando um governo chega ao poder num momento em que os desequilíbrios macroeconómicos se desenvolvem, beneficia de um curto período (quatro a cinco meses) durante o qual a opinião pública o apoia e lhe permite atirar para cima dos seus predecessores a impopularidade do ajustamento" (p. 24). "Isto pressupõe uma boa estratégia de comunicação, sendo esta uma arma importante no combate político. É preciso, desde a chegada ao poder e se preciso for exagerando, insistir na gravidade dos desequilíbrios, sublinhar as responsabilidades dos predecessores e o papel dos factores exógenos desfavoráveis, em vez de alimentar um discurso político optimista e apresentar a verdade tal qual ela é. Em contrapartida, a partir do momento em que o programa de estabilização foi aplicado, o governo pode adoptar um discurso mais optimista, para restabelecer a confiança (factor positivo para a retoma), atribuindo sempre a si mesmo o mérito dos primeiros benefícios do ajustamento" (p. 25).

"É inevitável que a oposição tire partido da situação para desenvolver um vasto movimento de descontentamento, e não é possível aplicar um programa de estabilização sem lesar os interesses dos assalariados do sector público e parapúblico, dos consumidores urbanos, dos assalariados e chefes de empresa do sector moderno. Mas é preciso evitar que este movimento se estenda a toda a população urbana, recorrendo para isso a acções discriminatórias que atraiam o apoio de diversos grupos, a fim de constituir uma coligação oposta" (p. 25).

Uma das consequências dos conselhos fornecidos pelos cadernos políticos da OCDE é a progressiva passagem, no quadro da segurança social, de uma lógica universalista (garantir a todos, sem distinção, o máximo de bem-estar e de serviços qualificados) para uma lógica assistencialista (acudir aos indigentes e aguardar que as restantes camadas da população se desenrasquem sozinhas).

No caso da função pública e das empresas públicas e parapúblicas, a redução de salários e postos de trabalho, que figura entre as principais "medidas dos programas de estabilização", é em princípio "menos perigosa do que a subida de preços no consumidor" (combustíveis, electricidade, água, alimentos, impostos indirectos, etc.): "suscita mais greves que manifestações e afecta mais as classes médias do que as pobres […]  A greve dos professores não é, em si mesma, um entrave para o governo, mas é indirectamente perigosa, como já se comprovou, por libertar a juventude para se manifestar " (p. 29).

Segundo Morrisson, as "reformas estruturais" são menos problemáticas e geram menos riscos políticos:

"[...] as reformas estruturais não têm geralmente o carácter de urgência das medidas de estabilização. Por isso o governo pode escaloná-las ao longo do tempo e evitar assim uma coligação de descontentes, como a que ocorre quando são tomadas simultaneamente numerosas medidas impopulares de estabilização [...]" (p. 32)

"[...] desde que sejam feitas concessões estratégicas, um governo pode, procedendo de forma gradual e com medidas sectoriais (e não globais), reduzir consideravelmente as cargas salariais.  O essencial é evitar um movimento de greve geral no sector público, que poria em causa um objectivo essencial do programa de estabilização: a redução do défice orçamental ." (p. 30, sublinhados meus)

"[...] a reforma mais frequentemente necessária e a mais perigosa é a das empresas públicas, quer se trate de as reorganizar, quer de as privatizar. Esta reforma é muito difícil, porque os assalariados do sector estão geralmente bem organizados e controlam domínios estratégicos. […] É aconselhável tomar algumas precauções. Antes do mais, esta reforma não deve coincidir com um programa de estabilização, pois a aliança de opositores seria muito perigosa, com a conjugação de manifestações de massa e greves em sectores chave." (p. 33)

"A primeira conclusão é que muitas das medidas tomadas antes do ajustamento podem ser muito eficazes para diminuir os riscos políticos no momento da crise. Ao reduzir as desigualdades de rendimento e as corporações [note-se que Morrisson evita mencionar os sindicatos, preferindo usar o termo "corporações"], aumenta-se a flexibilidade de uma sociedade e as suas capacidades de adaptação às medidas de estabilização. […] todas as análises de casos concretos chegam à mesma conclusão: o melhor meio de minimizar os custos económicos, sociais e políticos do ajustamento consiste em ajustar antes da crise financeira." (p. 37)

Outro aspecto tratado no caderno de Morrisson é o apoio das instituições internacionais e a sua utilização nos equilíbrios de força políticos:

"[como o governo] já não pode, em princípio, fazer concessões a partir do momento em que assumiu compromissos com o FMI, pode responder aos seus opositores dizendo que o acordo assinado com o FMI é imperativo, goste-se ou não." (p. 22)

O manual de governação da OCDE e o caso português

De maneira geral, os governos portugueses têm executado os seus programas de austeridade com sucesso, do ponto de vista da OCDE.

É assim que, por exemplo, durante três anos consecutivos o governo de António Costa consegue não ceder às reivindicações dos profissionais do ensino e da saúde, e ao mesmo tempo agravar a debilitação do ensino e da investigação científica, que já vinha de trás. [6]

O Governo actual não protesta quando os seus aliados à esquerda reivindicam a autoria de medidas como a redução dos cortes aos pensionistas, a reposição do horário de trabalho dos funcionários públicos, o aumento do salário mínimo, a distribuição gratuita de manuais escolares, etc. – pelo contrário, elogia a sua contribuição para a boa governação. O primeiro-ministro António Costa sabe que uma disputa nesse campo anularia o esforço para constituir alianças pacificadoras e poria em risco todas as demais medidas. O ministro das Finanças sabe que, depois da catástrofe social provocada pelo governo de Passos Coelho e pela Troika, não pode parafrasear Hassan II, dizendo "sim à austeridade, não à pauperização"; tem de trocar a palavra "austeridade" por "contenção orçamental", que vai dar no mesmo mas soa muito diferente; pode até ir mais longe no trocadilho e dizer "sim à contenção orçamental, não à austeridade"!

No entanto, a mestria de que o Governo do PS ao longo de três anos deu mostras teve um tropeço aparente:   no momento em que escrevo estas linhas está em curso uma greve geral da função pública, o que, além de ser uma raridade assinalável na história dos movimentos sociais portugueses, exemplifica um dos erros graves apontados no estudo de Morrisson. Resta saber se estamos perante uma mudança de rumo do governo, se este foi um deslize pontual, ou se estamos na proximidade de nova crise financeira ou de um agravamento do défice da balança de pagamentos, estando este governo a antecipar precauções e medidas de fundo, como aconselha o estudo de Morrisson.

Conclusão

O caderno de política económica da OCDE intitulado "A Viabilidade da Política de Ajustamento", da autoria de Christian Morrisson, ajuda-nos a compreender e desmontar os esquemas de governação neoliberal das últimas duas décadas. À luz das suas recomendações, tudo o que poderia parecer à primeira vista um conjunto desconexo e até contraditório de medidas revela-se afinal um plano bem articulado, escalonado no tempo e no espaço, para reduzir o investimento público, baixar os salários, desmantelar uma grande parte do aparelho social do Estado, trocar a lógica universalista por uma lógica assistencial, reduzir à expressão mínima ou anódina a oposição popular, construir alianças que minizem os custos políticos, desregular a finança e o comércio internacional, … Ajuda também a prever os perigos de estabelecer alianças com um governo cujo programa, na prática, é claramente neoliberal.

Por outro lado, o caderno de Morrisson deve ser lido com a máxima cautela, pois nunca desvenda os pressupostos em que assenta: o projecto neoliberal, a austeridade, a dívida pública e outros mecanismos de apoio às rendas permanentes pagas pelo Estado ao capital privado, o desequilíbrio crescente das políticas fiscais, … É um manual  kitsch , na medida em que toda a desgraça resultante da aplicação das medidas propostas é elidida, restando apenas um retrato cor-de-rosa da realidade.